四川省凉山彝族自治州人民政府办公室


凉山州人民政府办公室关于印发《凉山州农村实用技术职称评定和管理办法（试行）》的通知

凉府办发〔2010〕28号


各县市人民政府，州级有关部门：

　　《凉山州农村实用技术职称评定和管理办法（试行）》已经州政府研究同意，现印发你们，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一〇年十二月十三日

凉山州农村实用技术职称评定和管理办法（试行）

　　第一章 总 则
　　第一条 按照中央关于建设社会主义新农村的要求，为了大力推进农村实用技术人才队伍建设，为我州现代农业跨越发展提供人才支撑，根据省职改工作领导小组《关于印发<四川省农业实用技术职称评定暂行办法>的通知》（川职改〔2006〕5号）精神，结合我州农村实际，特制定本办法。
　　第二条 农村实用技术职称是表示农村技术人员的专业技术水平和业务技能的称号。凡是农村从事农业工程、农艺（种植技术）、畜牧（养殖技术）、农牧产品加工、经营服务等工作的实用技术人员，符合本办法规定的，均可申报参加评（认）定。
　　第三条 农村实用技术职称各专业适用范围
　　一、农业工程：从事林业、农机、水利、水保、农电、水产、建筑、农村能源、农业环境保护等专业技术工作的人员。
　　二、农艺（种植技术）：从事技术试验、示范、技术推广与应用、果蔬、园艺、桑蚕等种植专业技术工作的人员。
　　三、畜牧（养殖技术）：从事家畜（牛、羊、猪、马、驴、骡、兔等）、家禽（鸡、鸭、鹅等）、水产养殖（鱼、虾、蟹、龟、鳖等）、蜂和特种经济动物的繁殖、饲养管理，饲草、饲料生产与加工，草原保护与动物防疫、兽医诊疗、卫生保健及相关方面专业技术工作的人员。
　　四、农牧产品加工：从事农牧产品加工技术工作的人员。
　　五、经营服务：从事运输、营销、农家乐及中介服务行业的农村经营人才以及从事小作坊、小手工业（五金、修理、土匠、木匠、石匠、篾匠、阉骟、缝纫、烹饪、雕刻、编织）等农村实用型的能工巧匠人才。
上述各专业均加注在相应职称名称之后。如农技师（农业工程）等。
　　第四条 农村实用技术职称通过评定或认定的方式取得。高级职称通过评定取得；中、初级职称通过认定取得。评定和晋升农村实用技术职称，应以工作实绩、技术水平、解决实际问题的能力为主要依据，同时考虑文化程度和专业工作资历。
　　第五条 全州农村实用技术职称评定工作，在州职改领导小组的统一领导下，由州人力资源和社会保障局会同有关部门组织实施。各县（市）人力资源和社会保障部门会同农业等有关业务主管部门具体实施。
　　第六条 农村实用技术职称设置为：初级、中级、高级三个等级。各等级对应的技术称号名称如下：
　　一、初级：农技推广员、助理农技师。
　　二、中级：农技师。
　　三、高级：高级农技师。

　　第二章 任职条件
　　第七条 参加评定和晋升技术职称的农民技术人员，应热爱社会主义祖国,遵守宪法和法律，热爱农业，献身农业，努力为发展农村经济和农业生产、繁荣农村各项事业服务；具有农业生产实绩，有一定的农业技术水平，有解决农业生产和技术推广中实际问题的能力，以及具备满足农村群众消费需求的专项技能；为构建农村和谐社会、推动农业和农村经济社会发展做出贡献。
　　第八条 各级农村实用职称业务标准
　　一、农技推广员（认定）
　　（一）基本了解本专业的基础知识和专业知识。
　　（二）具备下列条件之一项或两项：
　　具备下列条件之一项：
　　1．从事林业、农机、水利、水保、农电、建筑、农村能源、农业环境保护、水产等农业工程专业技术工作，能按技能要求基本完成本专业技术工作的一般技术内容，了解一般农机具或常用设备的主要结构原理，具有完成一般技术辅助性工作的实际能力。
　　2．参与农业技术推广，能在科技人员指导下进行群众性的试验、示范推广工作。正确记载和整理技术资料。
　　3．了解种植、养殖技术操作规程，能承担规模种植、养殖的技术操作工作。
　　4．种植规模是本村劳动力平均种植规模的1倍以上；或在同等土地条件下，单产超过本村平均水平的30%以上；或在同等条件下单位面积的收益高于本村农户平均水平50%以上。
　　5．在农村经济社会发展中，能独立承担农牧等产品的加工、运输、营销等工作，为促进当地经济发展提供专业性服务。
　　具备下列条件之两项：
　　1．中专毕业，或高中毕业后从事专业技术工作1年以上；
　　2．获得人力资源和社会保障部颁发的《中华人民共和国中级技术等级证书》（即职业资格证书）；
　　3．初中毕业后从事专业技术工作4年以上；
　　4．参加县以上部门组织的50学时以上或参加乡（镇）组织的100学时以上的本专业初等技术培训。
　　5．已被乡（镇）确认为某一专业的示范户且连续两年取得较好的经济效益。
　　二、助理农技师（认定）
　　（一）基本掌握并能在实际工作中运用本专业基础理论和专业知识。
　　（二）具备下列条件之一项或两项。
　　具备下列条件之一项：
　　1．从事林业、农机、水利、水保、农电、建筑、农村能源、农业环境保护、水产等农业工程专业技术工作，掌握本专业技术工作的主要生产程序和操作技能，能发现并排除一般农机具或常用设备设施的简单故障，具有一般技术工作的实际能力。
　　2．在农业技术推广、应用中，向群众传授农业科学技术知识和技艺，进行一般的技术指导和技术咨询服务工作。
　　3．种植规模是本村劳动力平均种植规模的2倍以上；或在同等土地条件下，单产超过本村平均水平50%以上；或在同等条件下单位面积的收益高于本村农户平均水平1倍以上。
　　4．能因地制宜的提出扩大农业经营规模，提高农业经济效益的建议，帮助农户做好农牧等产品的收购、营运、代理工作，从事加工、经营等服务的有较固定的场所并已经形成一定规模，在群众脱贫致富中有较大影响力和带动力。
　　具备下列条件之两项：
　　1．大专毕业，或中专毕业后从事专业技术工作3年以上；
　　2．获得人力资源和社会保障部颁发的《中华人民共和国高级技术等级证书》（即职业资格证书）；
　　3．高中毕业后从事专业技术工作4年以上或初中毕业后从事专业技术工作7年以上，并累计参加县以上部门组织的100学时以上或参加乡（镇）组织的200学时以上本专业初等技术培训；
　　4．取得农技推广员技术称号4年以上；
　　5．参加县（市）统一组织的乡（镇）农业实用技术人员初级基础专业知识培训和考试成绩合格。
　　三、农技师（认定）
　　（一）掌握并能运用本专业的基础知识和专业技能。
　　（二）具备下列条件之一项或两项。
　　具备下列条件之一项：
　　1．从事林业、农机、水利、水保、农电、建筑、农村能源、农业环境保护、水产等专业技术工作，掌握本专业技能标准和技术规范，了解本专业相关的先进技术和经验，能正确操作和维护保养较复杂农机具和常用设备，能协助开展先进技术的推广、应用，具有从事本专业技术工作的实际能力。
　　2．组织并参与农业技术推广、应用，能对农户进行有关试验示范技术和操作技能的辅导，具有采集与处理试验数据的一般知识。
　　3．结合当地农业经济发展情况，推广先进技术和科研成果，能解决试验、示范、推广和本专业技术工作中的某些技术难题，在工作中作出一定成绩。
　　4．种植、养殖、加工等示范大户，近3年家庭人均纯收入不低于当地人均纯收入的3倍以上，并能带动一定数量的农户共同发展，已产生良好的社会和经济效益。
　　5．在经济及相关专业技术人员指导下，能制定与本地经济发展相适应的经营项目规划和产品流通、销售、加工方案，在引进资金、促进流通，加强合作，创建品牌等方面成绩显著。
　　6．能指导初级农村实用技术人员开展本专业技术工作。
　　具备下列条件之两项：
　　1．大专毕业后从事专业技术工作4年以上或中专毕业后从事专业技术工作7年以上。
　　2．获得人力资源和社会保障部颁发的《中华人民共和国技师合格证书》（即职业资格证书）；
　　3．取得初级（助理）农村技术称号5年以上；
　　4．参加全州统一组织的乡（镇）农村实用技术人员中级基础专业知识培训和考试且成绩合格或在大专院校、科研院所培训半年以上取得结业证书；
　　5．获得县（市）科技进步奖、科技成果奖或被县（市）政府授予劳动模范、先进工作者、技术能手、科技状元等荣誉称号；
　　6．受县（市）政府表彰的示范户、专业户。
　　四、高级农技师（评定）
　　（一）能熟练掌握和运用本专业基础理论和专业技术知识。
　　（二）具备下列条件之一项或两项。
　　具备下列条件之一项：
　　1．从事林业、农机、水利、水保、农电、建筑、农村能源、农业环境保护、水产等专业技术工作，熟练掌握本专业生产技术知识和技术要点，独立制定生产计划、技术工作计划或规划，提出技术推广项目，制定技术措施，解决生产中的技术难题，指导中、初级农村实用技术人员工作。
　　2．了解本专业科技发展动态，能倡导开展科学试验，及时引进和推广省内外先进技术，分析解决当地生产及业务工作中的技术难题。
　　3．种植、养殖、加工等方面有独到的生产、经营方法，近3年家庭人均年收入不低于当地人均收入的5倍以上，并带动周边农户（至少2/3以上农户）共同发展，产生显著的社会经济效益。
　　4．能够运用本专业知识和职业经验，独立处理经营活动中的业务问题。能进行经营业务的洽谈、经营合同的起草，具有对专项经济活动进行分析综合的能力。
　　5．熟悉农村市场的流通环节，具有熟练的实务操作的技术和技能。有丰富的农业经纪实践经验，熟悉市场行情变化，有较强的创新和开拓能力。
　　6．具有承担农村技术实用人才培训施教能力，或具有讲解、传授本专业知识或技能的经历。
　　7．能指导中级农村实用技术人员工作。
　　具备下列条件之两项：
　　1．大专毕业后从事专业技术工作8年以上或中专毕业后从事专业技术工作11年以上。
　　2．获得人力资源和社会保障部颁发的《中华人民共和国高级技师合格证书》（即职业资格证书）；
　　3．取得中级农村实用技术称号5年以上；
　　4．获得州级以上科技进步奖、科技成果奖或被州级以上政府授予劳动模范、先进工作者、技术能手、科技状元等荣誉称号；
　　5．受州政府表彰的示范户、专业户。
　　第九条 对确有特殊技艺，贡献突出的农村技术人才，可不受学历和从事专业技术工作年限的限制，直接破格晋升相应的技术职称。

　　第三章 组织领导和评审机构
　　第十条 农村实用技术职称评（认）定工作由相应评（认）定组织负责。全州农村实用技术职称评（认）定工作，在州、县（市）职改领导小组的统一领导下，由州、县（市）职改领导小组委托州、县（市）农业局牵头，成立相应的农村技术职称评（认）定工作委员会负责相关工作。州、县（市）农村技术职称评（认）定工作委员会由州、县（市）农业、畜牧、林业、水利、农机、建设、科技等有关业务主管部门组成。高级职称由州级评定。县（市）人力资源和社会保障部门负责农村实用技术人员中、初级职称认定工作并审查、上报本县（市）高级职称的评审材料。农村实用技术职称的评定或认定工作每年进行一次，由各级职改办负责审核公布颁证。
　　第十一条 各级评（认）定委员会的组建应符合国家和省的有关规定，高级职称评定委员会由州职改领导小组授权州农业局组建报州职改领导小组批准。中、初级职称认定委员会由各县（市）负责组建，并报州职改领导小组备案。
　　各级评（认）定委员会组成人员，要从取得农村技术职称的农技人员中遴选，并充分考虑其专业覆盖面。评（认）定委员应是熟悉农业和农村经济社会发展情况、具有较高专业技术水平或具有较高技术职称、公道正派、坚持原则、组织纪律性强的专业技术人员。其中，高、中级职称评（认）定委员会的组成人员须在7-9人，且必须由2/3以上具有高级职称的专业技术人员组成；初级职称认定委员会由具有中级职称及以上的专业技术人员5-7人组成。
　　第十二条 各乡（镇）政府成立农村实用技术职称评定小组，负责办理申报、培训、初评、推荐工作。
　　第十三条 各级农口行业主管部门要配合同级职改领导小组做好农村实用技术职称工作，承办领导小组安排的有关事项，为本行业农村实用技术职称评定提供服务。

　　第四章 评审材料和申报程序
　　第十四条 评（认）定农村实用技术职称需提供下列材料：
　　一、《农村实用技术人员职称评定表》一式两份；
　　二、学历证书、培训班结业证书或考核合格证书、各类奖励证书原件和复印件一份（原件审查后退还本人，复印件需经村镇核实签字盖章）；
　　三、证明个人工作业绩的各项证明材料。
　　第十五条 农村实用技术职称评（认）定要坚持以下程序：
　　一、推荐。对获得省、州、县（市）农村优秀人才称号的人员，由其所在的乡（镇）政府农村实用技术职称评定小组负责直接推荐认定高、中、初级职称，并附有不少于800字的推荐材料。
　　二、申报。申报农村实用技术职称的人员，根据本人专业特长向乡（镇）农村实用技术职称评定小组提出申请。
　　三、审核。推荐或申报农村实用技术职称的所有材料须由被推荐人所在的乡（镇）政府签注意见加盖印章并报送县（市）人力资源和社会保障部门；拟评定高级职称的，由县（市）人力资源和社会保障部门报送州人力资源和社会保障局。对推荐材料的审核，要重点审核能证明被推荐人主要业绩、贡献、成果的相关材料是否属实，要严格按照标准条件，确保材料的真实性。
　　四、评定与认定。各级评定委员会应根据农村实用技术职称评（认）定的有关规定、要求及评（认）定标准条件，对被推荐人进行考核、评定或认定。评（认）定方式可以会议形式也可以现场考评的方式进行。以会议形式进行评（认）定的，必须有2/3以上的评（认）定委员会成员出席会议。采取无记名投票方式表决，同意票超过评（认）定委员会组成人员1/2以上才算通过。以现场考评方式进行评（认）定的，其考评标准须逐条量化，参加现场考评工作的评（认）定委员会成员应达到评委会组成人员的2/3以上，现场考评平均分数达到60分及以上的才算通过。
　　五、公示。对按规定程序通过评（认）定相应职称的人员，由人力资源和社会保障部门予以公示，公示期7天。对在公示期内群众反映的问题，由组建评（认）定组织的部门（机构）进行查实，并由州、县（市）人力资源和社会保障部门按其管理权限，根据有关规定予以处理。经公示无异议的，初、中级职称由县（市）人力资源和社会保障部门行文公布认定结果；高级职称由州人力资源和社会保障部门公布评定结果。
　　六、颁证。凡获得农村实用技术职称者。均发给统一印制的《四川省农村实用技术职称证书》。初、中级证书由县（市）职改领导小组颁发；高级证书由州职改领导小组颁发。

　　第五章 职称管理
　　第十六条 加大财政支持力度，州、县（市）财政部门要把农村实用技术人才队伍建设经费列入预算，分级设立农民技术职称管理资金，州级50万、各县(市)10-20万纳入每年财政预算，并由各级职改领导小组办公室负责管理。管理资金主要用于农村实用技术职称的评审、颁证、农村实用技术人才的培训、奖励以及职称补贴的发放（县、市级负责）等工作。要拓宽人才开发的融资渠道，建立政府、社会、金融信贷、个人等多元化的农村实用人才培养投入机制。
　　第十七条 州、县（市）农口各级行业主管部门要重视农村实用技术人员的业务培训，以行业为主，统一规划，分级负责，由州、县（市）职改部门会同各行业主管部门制定培训计划和内容，每年按要求培训一次。要有计划有组织地实施，为提高农村实用技术队伍素质和职称评定创造条件。
　　第十八条 各乡(镇)要对取得农村实用技术职称人员，建立相关业务技术档案。县（市）各有关业务部门要负责做好农村实用技术人员的管理、使用工作。每年的12月30日各县（市）职改办要按统计工作要求，对取得农村实用技术职称的现状和变动情况，逐级汇总上报州职改领导小组办公室。
　　第十九条 农村实用技术人员实行动态考核管理制度，由乡镇（农技站）组织实施。乡镇、村及业务部门共同对本年度在当地从事本专业的农村实用技术人员进行考核，考核以第六章二十二条为标准。超过半年没有从事本专业的农村实用技术人员当年考核不合格。考核结果于次年的2月底前报县（市）职改部门备案。
　　第二十条 农村实用技术职称的评（认）定工作要严格评定标准、条件，严格申报推荐和评（认）定程序，不得弄虚作假。对不坚持标准、条件或不按规定的程序评定的职称一律不予核准，已经核准的要撤销取得的资格，并追究评审机构和相关人员责任。对弄虚作假取得的职称，一经查实要坚决撤销其资格，收回证书，予以通报批评，并从下一年度起3年内不得申报农村实用技术职称的评（认）定。

　　第六章 权利和义务
　　第二十一条 获得农村实用技术职称的农村技术人员有以下权利：
　　一、农村实用技术职称不收评审费、证书费，实行免费评审。
　　二、取得农村实用技术高、中级职称并参加了当年度考核合格的人员在男年满65周岁、女年满60周岁前每人每月可享受高级100元、中级60元的职称补贴。
　　三、对取得农村实用技术职称的人员每年可享受一次免费培训。
　　四、对表现突出，做出重大贡献的，初、中级由县（市）、高级由州适时给予表彰奖励。
　　五、对优秀的农村实用技术人员，乡（镇）应优先培养发展为党员和提拔为村、社干部。对获得农民技术职称的村、社干部，年底经村推荐、乡（镇）人民政府考核、业绩突出的，可在现有年终报酬的基础上，高级职称增加15%、中级职称增加10%。
　　六、乡镇农业基层服务组织和集体单位在农村招聘农技人员时，优先从具有相应农村技术称号的人员中挑选。在参加事业单位公招时，对已取得高中级以上职称的可享受笔试成绩加分的政策。
　　七、受聘在基层单位工作的农村实用技术人员，可按现行专业技术人员的待遇，享受相应等级的技术津贴。
　　八、符合评审农村技术职务任职资格业绩条件的可申报评审相应的农村技术职务任职资格。业绩特别突出的，可由州职改办直接推荐评审中、高级农业技术职务任职资格。
　　九、对做出突出贡献并取得高级农村实用技术职称的人员，可推荐参加各类优秀专家的评审选拔。
　　十、取得高级农村实用技术职称的人员，可作为项目第一负责人申报省外专局引进国外人才项目或农业引智成果示范推广项目。
　　十一、在进入农村人才市场进行人才引进、交流和劳务输出时，优先选拔推荐。
　　十二、优先与单位或农户签订有偿的技术承包、技术指导、技术培训和技术推广合同。
　　十三、优先参加技术培训、讲座、技术交流或应邀参加有关学会、协会、研究会的学术活动，或应聘到外地传授技术。
　　十四、优先获得有关部门提供的学术技术资料、信息和良种、农业机具设备等。
　　十五、优先参与农业项目开发和获得贷款。
　　第二十二条 获得实用技术职称的农民技术人员有以下义务：
　　一、积极钻研业务和参加业务、技术培训，不断提高自己的技术水平。
　　二、努力完成业务主管部门布置的技术推广和试验示范任务。
　　三、带头在自己承包或管理的土地、生产经营单位和乡(镇)农技推广组织中，应用推广先进技术，带动当地群众共同致富。
　　四、积极提出发展生产、提高经济效益的意见和建议，积极为群众增产增收提供技术指导，为当地领导当好参谋和助手，热心为群众服务。
　　第二十三条 取得农村实用技术职称的人员，应按照国家和省对专业技术人员接受继续教育的有关规定，主动接受各种形式的培训和继续教育。各级人事培训机构要统一将这部分人员纳入农村实用人才的培训规划，各级业务主管部门应积极为他们的培训和继续教育提供条件。

　　第七章 附 则
　　第二十四条 州级各业务部门要根据本管理办法结合本系统的实际情况，制定相应的实施意见，报州职改领导小组批准后实施。各县（市）职改领导小组可根据本规定，结合本地实际情况，制定具体的实施办法，并报州职改领导小组办公室备案。
　　第二十五条 本办法由州人力资源和社会保障局负责解释。
　　第二十六条 本办法自发布之日起实行。

市场经济与法制建设——建立市场经济体制离不开行政法

2000年9月13日 09:12 应松年 马怀德

建立市场经 济体制，必须用行政法手段重新塑造政府职能，对政府与市场主体关系加以重新定位。把宏观调控职能纳入法制轨道。在新形势下对依法行政原则的理解也不能局限于依法办事，而应理解为凡法律未授权的，行政机关均不得为之，包括具体和抽象行为。这种理解有助于防止个别既得利益部门阻碍破坏改革现象的发生。当前改善加强行政执法的关键是职消行政机关享有的过大处罚权和行政强制权，如将15日以上人身罚改为行政刑罚，由司法机关行使，以保障其力度和公正性。此外，也必须承认市场经济与腐败有着某种联系，关键是加强制度建设，实行政务公开，建立起权力集中，垂直领导，发挥舆论监督作用的新的监督制约体制。

建立和完善社会主义市场经济体制，必须依靠完备的法制。新体制不仅需要规范市场主体及相互关系、维护市场秩序的民商法律、刑事法律，而且需要规范政府与市场、政府与企业、个人关系以及规范政府自身的行政法律。在目前行政权过大又缺乏必要规范的情况下，强调行政法的作用更具有现实意义，因为建立市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。因此，如何规范政府权力，保证改革方案的顺利实施，是当前建立完备法制，促进市场经济体制建成的重要任务。本文旨在提出市场经济体制下行政法的基本作用及自身理论的更新问题。

一、行政法是重塑政府职能的最有效手段

（一）市场经济体制下的政府职能

市场经济体制要求打破以政府为中心、以计划命令为手段的经济模式，将市场作为经济活动的中心，将经济规律作为市场运营的准则。由此，政府对经济的管理，必须由直接的微观管理，转变为制定战略计划、确立市场规则、向市场主体提供服务、促进市场发育，维护市场秩序的以宏观、间接管理为主的宏观微观相结合的管理。例如，负责制定经济发展计划，运用银行、财政、信贷、税务等手段引导市场主体，调整经济结构，提供社会保障，协调社会文化事业，监督市场主体行为，维护公平竞争，管理对社会公益及人民安全健康可能发生影响的特种行业等等。也就是要求政府职能从传统的计划、审批许可、指挥、组织产供销、命令向规划、制定政策、运用经济杠杆、指导、协调、服务转变。

（二）实现政府职能的转变，必须依靠行政法

实现政府职能的革命性变革，必须依靠完备的法制。具体地说，用法律形式重塑政府与市场主体的关系。一方面废除那些与市场经济不相适应的旧职能，另一方面确定市场经济要求的新职能。实践证明，政府职能不转变，自由、竞争、公平的市场机制就无法形成，而职能 转变涉及既得利益部门和机构的权力，必然会遇到各种阻力，不可能一蹴而就。这就要求通过行政法的手段，逐步规范政府权力，调整政府与市场主体的关系，塑造政府的新职能。

调整市场经济的法律， 不外乎两大类，一是调整市场主体之间、市场主体与市场之间的法律，即民商法律，此类法律目前已引起人们普遍重视；另一类是调整政府与市场及市场主体之间关系，以及在市场经济体制下政府自身组成、结构、职责、活动方式等的法律，即行政法，制定此类法律的必要性似乎尚未引起人们重视。实际上，以上两类法律，缺少任何一类，都不可能建立起成熟、有序的市场经济体制。纵观世界各国的现代市场，几乎无一不与政府的良好的服务、指导、调控和管理有关。市场主体的产生与成长，市场主体间平等、有偿关系的健康发展，市场运行的良好秩序和环境等，都离不开政府，离不开行政法。由于新体制的需要，传统体制下管理企业人、财、物、产、供、销的部门必须撤销和精简，这就需要通过制定行政机关组织法、编制法等行政法手段实现。实行宏观调控，同样也离不开行政法。虽然宏观调控是政府在市场经济体制下干预经济的有效形式，但以行政命令或政策为宏观调控的主要方式存在两个问题，一是依靠领导人的英明，将产生"随领导人改变而改变"的运动式弊病，这决不是长久之计；二是过度主观随意性，将导致实际操作中的随意性，即使再合理有效的宏观调控措施，也可能被歪曲执行而面目全非。因此，政府从微观直接管理转向宏观调控，也必须建立在法律基础上，在法律范围内，辅之以政策性调整，实现政府职能的真正转变。

（三）重塑政府职能的新方式----行政合同

受计划经济体制的影响，传统行政法，一般强调行政法律关系中的单方面性，即行政法律关系常常因行政机关单方意思表示而形成、改变或消灭。这是行政法律关系最基本的特点，从某种意义上说也是优点所在，否则政令将无法推行，管理将无法维系。但单方意思表示也有缺点，因为单方意思表示常常并不征求或尊重对方的意见，易于引向主观武断，助长强迫命令，当然也就难以调动对方的积极性。因此，在资本主义进入高度经济发达阶段后，在单方意思表示基础上的双方意思表示，即行政契约应运而生。它主要运用于经济领域，其主要特征是行政加合同。与单方行政行为不同，它是合同，以双方意思合一为前提，在多数情况下，相对一方常常得到某些优惠。在合同履行中因行政一方责任造成的损失应得到补偿；但它又保留着行政的某些特权，诸如作为一方当事人的行政机关有权指挥合同履行、改变或撤销合同以及判断对方有错而给予制裁等等。目前，行政合同在法国、德国、日本等国相当盛行。我国在改革开放以后，行政合同也迅速发展起来，涉及人事、经济等诸多领域，甚至计划生育方面也创造性地运用了行政合同形式。其中尤其以政府机关为发包方的各种承包合同一度成为我国经济体制改革的重要形式。由于没有行政合同法，缺乏必要的规范，因而实践中产生了许多问题。可以肯定，在市场经济条件下，行政合同仍将有广阔的用武之地。对于它的性质、特点、方式、程序等等的研究将是摆在行政法学者面前的一项重要任务。行政合同法的草拟也需要提上议事日程。



二、重新认识依法行政原则



依法行政原则 是行政法的精神所在，也是构建行政法体系的一块基石。早在十九世纪就有人明确提出"国家机关的活动必须遵守法律，而法律要由人民或其代表机关制定。"①在这以后的百余年时间里，依法行政原则得到不断地丰富和发展，成为世界上许多国家普遍承认的一项行政法基本原则。

（一）全面理解依法行政原则

行政诉讼法实施以后，依法行政的观念深入人心。对依法行政原则，一般都从行政机关行为的角度进行解释，即依照法律规定管理国家事务。而很少从行政机关职权来源，即职权法定方面立论，毫无疑问，依法行政原则本身就蕴含了职权法定这一基本内涵。因此在转变政府职能，建立市场经济新秩序过程中，必须突出强调依法行政原则中职权法定，政府必须在法律规定的范围内活动，凡法律未经授权的，政府均不得为之这一内涵，

当然，这一原则不是凭空杜撰的，而是人民与政府的关系和市场经济的本质要求决定的。我国宪法规定，"中华人民共和国一切权力属于人民"。行政机关是"权力机关的执行机关"，换言之，行政机关的职权是人民授予的，法律规定政府享有多大职权，政府才能行使多大职权，凡是人民没有授予、法律没有规定的，政府就无权行使，否则就是超越职权或滥用权力，就是违法。

对依法行政原则的片面理解，导致的实践结果是严重的，特别在建立社会主义市场经济过程中，有些政府管理部门，尤其是那些握有旧体制下相当权力的机关，非但没有成为推动促进改革的动力，反倒成为改革的最大阻力。在这些部门和机构看来，凡是法律没有禁止的，政府均可以为之，于是在实践中就采用各种手段，设法保留本部门的权力和利益； 有的搞"翻牌公司"谋取利益；有的则直接凭借垄断地位，把权力商品化，在各项业务中收取费用，从中谋利；还有将无偿服务变为有偿服务；自主或擅自审批收费项目，扩大收费范围，提高标准；还有乱设卡，乱办开发区、乱摊派以至滥用权力乱处罚等等，不一而足。

从以上种种教训不难得出一个结论，政府不仅要依法办事，更必须在法律授予的职权范围内活动。政府的公权力是由人民通过立法授予的，因而是有限的，受法律制约的，其根本的界线在于法律规定。凡是法律没有授权的，政府均不得为之。这是对依法行政原则更为全面的理解。

（二）强制政府权力的有限性也是社会主义市场经济体制的必然要求

从计划经济转向市场经济的过程实际上是政府逐步退出经济活动的前台，交出本应属于企业、个人的权利，割断婆媳关系，重塑政府职能的过程。而这一过程对政府中的某些部门和领导者来说是十分痛苦和不情愿的。政府不守法，不自律，即使授予企业再多的权

力也无济于事。因为企业权力是有限的，政府权力是无限的，传统上的企业法等法律规定的一些内容就反映了这一点。这些法律不是指明政府对企业享有哪些权利，其余一切权利都归企业，而是划定企业有哪些权利，此外一切归政府。这种权力倒置现象最终使企业继续成为政府的附属部门，政府可以通过各种手段将其卡死。因此，不注意政府权力的有限性而任其在市场经济体制下发展，那么就可能导致一系列破坏市场关系，损害竞争，漠视市场主体权利的恶果。即使设计出再好的改革方案，也可能因为触及既得利益部门的权力而被歪曲，成为少数人"权钱交易"、"金钱游戏"的通道。正象一位经济学家所言，"此次改革直接涉及一些行政主管机关和关键部门。这些人能否坚决告别旧传统，主动推进经济体制和本单位职能的重塑，对于此次改革至关重要。"②

市场经济是由法律创制并按照法律规则运作的有序经济，是以市场为中心，以政府为保障的高度自律性经济。市场关系在很大程序上可以自我调整，排斥政府过多的直接干预。政府的职责不是直接干预或介入市场，不是作为市场主体出现，更不是通过行政命令的手段调节市场关系，而是要充分依靠、发挥法律作用，特别是行政法的作用调整政府与市场，政府与企业及个人的关系，使它们之间由原来的单纯命令服从关系转变为法律上的权利义务关系。使规范化的法律调整取代不规范的政策调整。我们主张政府权力有限性及职权法定主义，并不意味着市场经济完善无缺，无需政府规制。相反，对于市场经济条件下出现的各类问题，需要一个强有力的政府进行法律管理。因为市场经济是靠市场规律调整的，由于利益驱动，不免出现盲目性，破坏经济发展平衡。特别在市场秩序不健全的情况下，必须出现偷税、漏税，走私欺诈、哄抬物价、虚假广告、制造伪劣假冒产品等现象。对此，政府必须担负起必要的管理职责。必须指出，无论政府进行宏观调控，还是维护市场秩序，都必须纳入法制轨道。离开法制，政府的宏观调控也许一时一地产生局部效力，而不可能发挥持久、稳定而全面的作用，甚至可能成为主观随意性的产物；同样，离开了法制维护市场经济秩序，最终会化作时起时伏，时好时坏的经济运动，不可能建立起长期稳定的经济秩序。