城管的痼疾在哪里？

刘建昆


　　本来已经十分懒于就这个问题发表意见了，但是得知近来网上热传的“城管秘籍”源于一个网友“桥上人家”，觉得还是有些话要说。城市管理问题无论是在理论上和实务上都是一个敏感问题，过于专业的阐述无异于对牛弹琴，而为城管辩解则容易激起民愤。不管怎么说，炒作“执法秘籍”的桥上人家，在我眼里他还是一个有想法的青年。
　　首先要明确的是，城市管理权是一种公物警察权。公物，是国家和政府所有的、供给普通市民使用的公共财产和公共市政设施。不深究的话，你可以把城市里一切政府投资建设的包括绿地，树木，路灯，人行道路，车行道路，以及其他附属，都作为公物。城管执行的是公物警察权，也就是说，作为首先要基于公物所有权，对公物进行保护。这种保护类似于私有财产上的物权，但是又不可能完全一样。因为公物的直接所有者是政府。政府的一个特点就是，使用行政权力。所以，城市管理公物警察权，必定要以行政执法的面貌出现。
　　在我看来，城管有两个痼疾。一是，局部目标的设置不科学。城市管理，保护公物的整体目标具有合理性，宪法上“社会主义共有财产神圣不可侵犯”与现实中一些不自觉者“攀枝折花”做法，始终是矛盾的。公物警察权的任务一个是保护城市公物不受破坏、打击破坏行为，这一点还好理解，我就不多说了。
　　第二个任务就比较复杂，就是维护公物的正常利用秩序。一般来说，政府设置城市公共设施，目的性是很明确的和排他的，比如车行道就是供车辆行驶的，你在利用车行道上盖房子，肯定是不行的。问题的关键是，哪些利用是合理利用，哪些利用是需要许可的特别利用，哪些利用是必须禁止的利用？这两年理论界有个别研究公物硕士生研究过，我也看，可惜几乎都是“卑之无甚高论”。城管与小贩的矛盾之本质，其实就是摊贩利用马路等公共设施经营，对公物利用秩序是否有冲击的问题——完全将之归入禁止的利用，就是那么天经地义吗？可以说，合理利用，特别利用，禁止利用，这三者的边界一日不清，城管就一日没有好日子过。
　　二是，执法目标和执法手段的背离问题。作为公物警察权来说，如果作为一种完整的行政权，他应该配套完整的行政强制措施和处罚措施，比如现场驱逐，比如对严重破坏公物者的行政拘留乃至追究刑事责任。但是，问题在于，涉及到人身权利的行政强制措施和行政处罚权，是公安机关的专属权力。这就意味着，无论如何城管是不该驱逐摊贩、抓捕相对人的。城管使用暴力绝对非法，却又屡屡使用暴力，这就形成了城管千夫所指的局面。
　　正如不能因为警察刑讯逼供就彻底否定警察打击犯罪的行为，城管目前的窘境并不代表城管就理所应当的，永远的处于这么一种境地。有些有识之士表提出裁减城管职权以减少与商贩的矛盾；立法授权；或者将之干脆划归警察——从理论角度上看，这些都未尝不是解决问题的办法，可惜中国的事，实际操作起来，未免难之又难了。
　　我的那篇《旧酒新瓶：公物警察权之综合执法》，东方法眼网站置顶了一星期，纯理论的，能看懂的看，看不懂的别骂。



广东省广州市机构编制委员会


关于印发《广州市劳动和社会保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知

穗编字〔2001〕132号

各区、县级市党委、人民政府，市直有关单位：

《广州市劳动和社会保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》已经市委、市政府批准，现予印发。

广州市机构编制委员会

二○○一年八月九日　

广州市劳动和社会保障局职能配置、内设机构和人员编制规定

根据《中共广州市委、广州市人民政府关于印发〈广州市市级党政机构改革方案〉、〈广州市市级党政机构改革方案实施意见〉的通知》（穗字〔2001〕4号），不再保留广州市劳动局、广州市社会保险管理局，重新组建广州市劳动和社会保障局。市劳动和社会保障局是市政府主管全市劳动和社会保障工作的工作部门。

一、职能调整

（一）划出的职能

１.将原市劳动局承担的安全生产综合管理、职业安全监察和矿山安全监察职能，交给市经济委员会承担。

２.将原市劳动局承担的职业卫生监察（包括矿山卫生监察）职能，交给卫生局承担。

３.将原市劳动局承担的锅炉、压力容器、电梯和防爆电器等特种设备的安全监察职能，交给市质量技术监督局承担。

（二）划入的职能

原由市人事局承担的机关、事业单位工作人员的社会保险和组织工人技术等级考核的职能。

（三）清理行政审批事项

１.保留审批的事项：（1）职工提前退休（职）；（2）专职劳监员、兼职劳监员、劳监协理员任命（聘任）；（3）综合计算工作时间；（4）境外人员就业许可证；（5）招用流动人员；（6）社会力量职业技能培训机构办学资格；（7）劳动就业中介机构。

２.保留核准的事项：（1）职工正常退休；（2）劳动能力鉴定（评残）；（3）市属国有企业职工连续工龄；（4）集体合同审查；（5）职工延续缴纳养老保险费年限；（6）国有企业工效挂钩方案；（7）市本级公费医疗待遇；（8）招聘简章、启事；（9）《职业资格证书》核发（含各种等级）。

３.保留审核的事项：（１）劳动年审；（２）技工学校申办及改变性质；（３）技师及高级技师《职业资格证书》核发。

４.合并的事项：（１）非因工伤病提前退休（职）和因工伤病提前退休（职），合并到“职工提前退休（职）”；（２）伤病（工伤）性质确定，合并到“劳动能力鉴定（评残）”；（３）转外地治疗入住疗养院和康复医院，合并到“市本级公费医疗待遇”。

５.取消的事项：（１）劳动合同鉴证（按现有法律、法规签订合同）；（2）劳动合同文本；（3）经济性裁员；（4）工资总额使用；（5）公费医疗用药报销范围外的特殊药品；（6）征地剩余劳动力安置；（7）照顾招收退休职工子女“农转非”；（8）劳动服务企业（直接到工商部门注册登记）；（9）就业生产扶持资金核借。

二、主要职责

根据以上职能调整，市劳动和社会保障局的主要职责是：

（一）贯彻执行中央、省、市劳动和社会保障工作的法律、法规和方针、政策及社会保障制度改革总体方案，编制本市劳动和社会保障事业发展中长期规划和年度计划并组织实施。

（二）拟订地方性劳动和社会保障法规、规章，制订基本标准、管理规则并组织实施和监督检查；制订劳动和社会保障政策服务咨询机构的管理规则以及劳动和社会保险的监督检查办法，行使劳动和社会保障的监督检查职权。

（三）综合管理劳动就业工作，拟订促进就业的政策和措施，规划、管理劳动力市场，组织建立、健全就业服务体系；制订职业介绍机构的管理规则；制订农村剩余劳动力开发就业、劳动力跨地区有序流动的政策措施并组织实施；按分工负责实施国家关于公民出境就业和境外人员到本市就业的管理政策；归口管理境外企业驻穗机构雇请中方劳务人员以及劳动事务代理、咨询等业务。

（四）组织实施职业资格证书制度、劳动预备制度；制订职业分类、职业技能标准和行业标准的具体实施办法；制订职业技能鉴定政策和措施；制订职业技能培训和就业培训的规划及政策并组织实施；综合管理各类技工学校、技能培训机构、考核鉴定机构和就业训练中心；制订职业技能人才培养、表彰和竞赛的规划及措施；指导技能培训教材、师资队伍的建设。

（五）负责劳动关系的调整协调工作，拟订劳动关系调整、协调的政策措施，建立健全劳动合同、集体合同管理制度；拟订劳动争议处理和劳动仲裁规范规则并组织实施；拟订企业职工工作时间、休息休假制度和女工、未成年工特殊劳动保护政策及实施办法并监督实施；负责政策性安置和调配工作（含异地招工、农转非招工）；负责企业用工的宏观管理。

（六）拟订企业职工工资的宏观政策和措施；拟订企业工资指导线和最低工资标准；拟订企业工资收入调节和国有企业经营者收入分配的政策；审核市属国有资产经营和国有独资企业的工资总额和主要负责人的工资标准。

（七）拟订养老、失业、医疗、工伤、生育社会保险的政策、标准并组织实施和监督检查；负责公费医疗的管理及公费医疗制度的改革；负责工伤确认和劳动能力鉴定工作；组织建立退休职工社会化管理服务体系；指导工伤康复工作的开展。

（八）拟订社会保险基金征缴、支付、管理、运营的政策；对社会保险基金预决算提出审核意见；对社会保险基金管理实施行政监督；制订社会保险经办机构的管理规则、基金运营机构的资格认定标准并组织实施；制订社会保险服务体系建设规划并组织实施。

（九）拟订机关、事业、企业单位补充养老保险和补充医疗保险政策，拟订国家公务员医疗补助办法，并对补充保险承办机构的资格进行认定、审查。

（十）负责劳动和社会保障的统计和信息工作，组织建设劳动和社会保障信息网络，定期或不定期发布劳动和社会保障事业的统计信息和发展预测报告。

（十一）组织劳动和社会保障领域的科学技术研究和对外交流工作。

（十二）指导区、县级市劳动和社会保障部门业务工作，指导劳动学会、协会等社团组织工作。

（十三）承办市政府及上级劳动和社会保障部门交办的其他事项。

三、内设机构

根据上述职责，市劳动和社会保障局设13个职能处（室）。

（一）办公室

负责承办局机关政务活动事宜；负责综合协调各处室、局属各单位之间的业务工作；负责综合性文件的起草、办理市人大、市政协的议案、提案；负责会议组织、文电处理、业务宣传、政务信息、文秘档案、保密、机关财产、财务以及接待等行政事务工作。

（二）政策法规处

负责拟订劳动和社会保障立法规划和计划，组织起草地方性劳动与社会保障法规、规章和标准；审核具有普遍约束力的规范性文件和各类政策法规汇编，核发、管理劳动行政执法证件，拟订依法行政责任制并组织实施；处理劳动和社会保障行政诉讼和行政复议案件；负责政策性调研和普法工作，组织指导劳动和社会保障法律法规的宣传培训与咨询工作；制订劳动和社会保障政策服务咨询机构的管理规则。

（三）劳动工资处

负责拟订企业职工工资和收入分配的政策措施，并进行宏观调控和指导；拟订最低工资标准及其政策，审核市属国有资产经营和国有独资企业工资总额及主要负责人工资标准，监控企业工资支付行为；统计并发布劳动力市场工资指导价；拟认企业职工工作时间、休息休假制度和女工、未成年工的特殊劳动保护政策及实施办法；并监督实施；负责职工政策性安置和调配工作，按分工拟订“异地招工”以及“农转非”计划；负责对企业用工进行宏观管理。

（四）劳动关系处（挂广州市劳动争议仲裁委员会办公室牌子）

负责劳动关系协调工作；拟订劳动合同管理和劳动争议调解仲裁工作的政策措施，组织实施劳动争议处理制度和劳动仲裁的规范规则，指导和参与重大劳动争议案件的调解仲裁；负责市劳动争议仲裁委员会办公室的日常工作。

（五）劳动监察处

负责依据国家劳动监察的规定，拟订劳动和社会保障监督检查工作的规范和政策并组织实施；组织劳动和社会保障执法大检查和年审；依法行使劳动和社会保障监督检查职权，组织查处重大的劳动违法案件和处理劳动关系方面有重大影响的群体性突发事件；建立劳动监察网络，拟订劳动监察员管理办法并组织实施；负责局信访举报工作，负责对群众的来信来访以及投诉进行处理。

（六）培训处

负责拟订职业技能培训的总体规划和政策并组织实施；拟订职业分类、职业技能标准和行业标准的具体实施办法；组织实施职业资格证书制度、劳动预备制度；拟订职业技能鉴定的政策，核发职业技能各种等级的《职业资格证书》；拟定企业在职职工技能培训和就业培训的规划、政策；拟订技工学校、就业训练中心、社会力量举办的职业培训机构的发展规划和管理规则，并组织实施；拟订职业技能人才培养、表彰和技能竞赛的规则、政策和措施；指导职业技能培训教材和师资队伍的建设。

（七）就业和失业保险处

负责综合管理劳动就业和失业保险工作，拟订促进就业和失业保险的政策和改革方案，拟订劳动力市场发展规划和职业介绍机构管理规则并组织实施；拟订企业富余人员再就业的规划、政策；拟订再就业专项资金的筹集和管理的政策措施并组织实施；制订农村剩余劳动力开发就业、劳动力跨地区有序流动的政策措施并组织实施；按分工负责国家关于公民出境就业和境外人员到本市就业的管理；负责对境外企业驻穗机构雇请中方劳务人员以及劳动事务代理、资询等业务的管理；拟订失业保险费率、基金征缴、待遇项目和给付标准及其基金管理的政策措施，拟订失业人员的疾病、生育、死亡的有关待遇并组织实施；统筹管理就业和失业保险服务事业。

（八）养老保险处

负责贯彻执行国家养老保险政策、法规，拟订企业职工退休政策、工龄政策；拟订基本养老保险费率、基金征缴、待遇项目和给付标准；拟订基本养老保险费用社会统筹、个人帐户管理政策并监督实施；拟订死亡职工遗属待遇及给付标准；拟订基本养老保险基金管理、补充养老保险、农村养老保险政策和办法；拟订养老保险社会化管理服务事业发展规划并组织实施；负责参保单位职工的提前退休审批和工龄审核工作。

（九）工伤和生育保险处（广州市医务劳动鉴定委员会办公室与其合署办公）

负责贯彻执行国家工伤、生育保险的政策、法规；拟订工伤、生育保险的基本政策、改革方案；拟订工伤、生育保险费率、基金征缴、待遇项目和给付标准政策；拟订工伤、生育保险基金管理的政策措施及稽核规则；拟订工伤预防经费管理办法并监督实施；负责工伤确认工作，拟订职工伤（病）残疾等级鉴定标准和劳动能力鉴定办法并组织实施；指导组织工伤康复工作的开展；负责市医务劳动鉴定委员会办公室的日常工作。

（十）医疗保险处

负责贯彻执行国家医疗保险的政策、法规，拟订本市医疗保险的改革方案、政策措施并组织实施；拟订医疗保险费率、基金征缴政策、待遇项目和给付标准；拟定医疗保险费用统筹办法、个人帐户管理和相应的基金管理措施；拟定医疗保险的药品、诊疗和医疗服务设施的范围及支付标准；拟订定点医院、药店的资格认定和费用结算办法；负责制订公费医疗管理政策及其改革方案。

（十一）规划财务与基金监督处

负责编制劳动和社会保险事业中长期发展规划和年度计划，负责劳动和社会保险统计管理工作，发布统计公报及发展预测报告；负责对本局系统财务的综合平衡、监督管理；编制、审理本局系统各项经费预决算并监督实施；对各项基金预决算提出审核意见，实施行政监督；综合平衡社会保险调剂基金和就业资（基）金；负责系统内部的财务审计和统计工作；拟订社会保险经办机构的管理规则、基金运营机构的资格认定标准并组织实施。

（十二）人事处

负责拟订本局干部、职工考核、奖惩、任免、晋升、调动、录用、回避、交流、培训等办法并组织实施；负责局系统组织、统战、机构编制、工资、安全保卫、计划生育、离退休干部、申办出境等管理工作。

（十三）纪委办公室（监察室、机关党委办公室与其合署办公）

负责局机关和指导直属单位监察、纪检工作；负责局机关和指导直属单位的党务、宣传、思想政治工作和工、青、妇等工作；参与财务审计工作。

四、人员编制和领导职数

市劳动和社会保障局机关行政编制84名。其中局长（兼党委书记）1名，副局长4名，党副书记（兼纪委书记）1名；正副处长（主任）28名。

离退休干部工作人员编制3名。

五、其他事项

广州市劳动和社会保障局机关服务中心，为局管理的处级事业单位。负责局机关的基建、物资设备、环境绿化、爱国卫生、房屋维修、公务用车、交通安全、通信、文印、水电、木花工等辅助性、服务性工作。该中心配事业编制13名（人员经费由财政核拨）。其中主任1名，副主任2名。