试论建立行政首长出庭应诉制度的合法性
目前的法制环境条件下，行政首长出庭应诉具有多方面的现实意义。对于有些地方建立行政首长出庭应诉制度的问题，要看到现象，更要分析问题的本质。立场不同视角不同，认识可能就不同，但应统一于依法认识的维度。
从行政机关的角度讲，行政首长是本部门的第一责任人，应当充分认识行政诉讼的意义，解决好思想认识问题，出庭应诉有利于发现执法的不足，落实违法行政的责任追究，促进执法水平的提高。国务院在《推进依法行政实施纲要》中要求，行政机关应当做到积极出庭应诉、答辩，接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。这与行政诉讼法的规定是一致的。行政诉讼法确立的诉讼代理人制度，赋予了行政首长是否自己出庭应诉有选择权，这类似于行政机关的自由裁量权。只要依法履行了相应的诉讼义务，就是依法应诉。在行政诉讼法律关系中，行政主体是一方当事人的地位，法律在赋予其诉讼权利的同时，也规定了相应的法律义务和法律责任。一些地方政府通过行政领导权制定行政首长出庭应诉制度，侧重的是对依法行政责任落实的总体把握，是政府加强依法行政的自律制度要求。但从具体的诉讼看，用地方行政制度对诉讼法中行政主体依法享有的诉讼权利行使方式进行限制是否合法，是否符合行政法各负其责的原理，领导责任和具体事项的行政责任、法律责任在内涵上是有区别的。具体部门的职权是法律赋予的，相应的责任也是法定的，诉讼的法律责任承担主体是涉诉的行政主体。如果说行政首长的行政职权和领导责任，政府可以在法定的基础上适当调整，但行政主体的行政首长是依据诉讼法享有一方当事人的诉讼权利，政府的干涉能不能看作是当事人对诉讼权利的自愿处分，如果行政首长代表行政主体要求依法保障自身的诉讼权利怎么办。现实中，如果行政首长一概不出庭确实存在一些问题，但不能把出庭应诉简单的看成是一把手工程。对于一些重大典型、社会影响面大的行政案件诉讼，通过一把手亲自出庭，有利于掌握执法中存在的问题，更好的解决问题，落实相关的责任追究。对于一般的行政案件诉讼，一把手可以经过慎重研究后依法聘请代理人到庭.因为一把手对争议事实和法律规定的了解可能不如分管的领导、执法人员、律师。由于行政机关事先了解事情的原委、性质，会考虑用最佳人选组合应对诉讼。行政机关的首长负责制是全面负总责，是第一责任人，内部还有职责分工，还有其他直接责任人。不管应诉的行政主体如何处理面对的诉讼，责任都由它来承担，不是直接由政府承担。因此，对一把手出庭的问题，既要分析解决不愿意出庭背后的认识问题，也要尊重法律赋于一把手的行政权力和行政机关自身权力运做的规律特点。从制度的定位讲，可以有条件的提倡行政首长出庭，不宜把这一制度刚性化。出庭应诉与行政首长的职责具有一致性，但与行政机关的内部职责分工以及责任的承担也会有冲突。对于“一把手出庭”的提法，不宜过份拔高，高了就有点人治的味道，不能离了一把手，什么也办不了。作为行政首长出上几次庭，对个人的法制意识可能会有所促进，但不是根本措施。重要的不是行政首长是否必须出庭，而是要高度重视面对的行政诉讼，依法解决好纠纷，是为了少当被告。目前党政分开的改革还没有完全到位，可能也存在党政责任不分的问题。作为行政机关来说，关键还是提高行政首长和执法队伍的法律素质，树立执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的现代执法理念。
从审判机关的角度看，行政审判在法制环境方面存在着受理难、审理难、执行难的问题，如果有行政机关的大力配合，减少一些不当干扰，使司法审查的他律机制和行政机关的自律机制能很好的结合，无疑能更好的发挥司法审查具有维护和监督的双重功能。间接配合源自政府，但政府不得干涉行政审判，政府制定制度不宜直接介入到诉讼法律关系中，因为政府不是行政诉讼法律关系的主体；直接配合源自应诉的行政主体，所谓配合就是依法行使诉讼权利履行诉讼义务和责任，审判机关有权在行政主体不履行判决时向上级有关部门发出司法建议。合法的行政行为有时也会引起诉讼，这时司法权力对行政权力是一种加强的确认。但行政诉讼主要针对的是违法的行政行为，原告起诉启动行政诉讼之后，宏观的说就是审判权力对行政权力行政行为运做的纠正。权力对权力的监督都具有对抗性的一面，有的行政机关采取不当手段脱离了依法的轨道，出现行政权力与司法权力、权力与法律、人治与法治的较量，审判机关就要靠职权主义的审理模式、公正的判决和司法强制力，保障原告的合法权益，维护法律的尊严。诉讼代理人制度是为了双方当事人更好的维护自身利益，作为审判机关理应平等保障，这是法律对审判机关的要求，这样才符合程序公正的要求。现实的看，行政审判的诸多困难不是行政首长出不出庭所能解决的，认识不到位出庭也是形式。对于行政首长出庭这一行政制度，需要从不同的法制视角进行探讨整合全面的认识它。
建议法院与政府联合设立灵活的行政首长旁听制度，精选案例，注重实效，为行政首长开辟各取所需的法制课堂，对涉诉的行政首长也可以建议旁听，以此推动行政首长自愿出庭应诉。相信依法行政与行政审判会形成更好的良性互动的新局面。
东营市市人大内司委 商平度 0546-8331998
13562258351
长沙市旅游涉外饭店管理办法
湖南省长沙市人民政府
长沙市人民政府令
（第48号）
《长沙市旅游涉外饭店管理办法》已经1998年10月7日市人民政府常务会议通过，现予发布施行。
市长 杜远明
1998年10月7日
长沙市旅游涉外饭店管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强我市旅游涉外饭店的管理，提高旅游涉外饭店的服务水平，维护经营者和消费者的合法权益，根据国家有关法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法所称旅游涉外饭店是指能为国内外旅游者提供住宿、餐饮、文化娱乐等服务的企业（包括饭店、宾馆、酒店、度假村）；饭店管理公司是指以其独有的专业技术、管理人才卸叙店输出管理的企业。
第三条 凡氓港市行政区域内设立的旅游涉外饭店和饭店管理公司均须遵守本办法。
第四条 长沙市旅游行政管理部门是长沙地区旅游涉外饭店和饭店管理公司的行业主管部门，负责本办法的组织实施和监督检查。
第二章 旅游涉外饭店设立
设立旅游涉外饭店应具备下列条件：
（一）正式营业半年以上，申报前半年没有发生重大、特大刑事案件、治安灾害事故；
（二）符合《中华人民共和国旅游涉外饭店星级的划分及评定》标准中规定的一星级以上标准（含一星级）；
（三）有健全的管理规章制度和岗位责任制，建立了完整的服务质量保证体系；
（四）总经理和部门经理受过专业培训，并获得国家旅游局颁发的岗位资格证书；
（五）有健全的安全保卫制度及安全保卫机构，客房防盗设施和楼房防火灭火设备完好，通讯设备符合保密规定；
（六）主管及服务人员必须经过严格的岗前培训，并获得旅游行政管理部门和相关部门的培训合格证明。
第六条 申请设立旅游涉外饭店，应提交下列资料：
（一）申请报告；
（二）营业执照；
（三）消防安全许可证；
（四）治安管理批准文书；
（五）国家安全事项检查合格证明；
（六）卫生许可证；
（七）饭店简介；
（八）总经理简介、学历证明；
（九）管理制度及服务规程。
合资企业还应有外商投资企业与申方企业的合同。
第七条 设立旅游涉外饭店应向长沙市旅游行政管理部门提出申请，市旅游行政管理部门会同公安部门审查同意后，报有关上级主管部门审批，审批合格后发给《旅游涉外饭店经营许可证》和《湖南省旅游涉外定点单位》标牌。
第八条 旅游涉外饭店实行星级评定制度，凡正式开业一年以上的旅游涉外饭店符合《中华人民共和国旅游涉外饭店星级的划分及评定》标准的，可申请参加星级评定。评审合格的，颁发星级证书及标牌。
第九条 旅游涉外饭店申请参加星级评定，按下列审批权限办理：
（一）一、二星级旅游涉外饭店由市星级评定机构评定，报省星级评定机构确认，向国家星级评定机构备案；
（二）三星级旅游涉外饭店由市星级评定机构初审、省星级评定机构评定，报国家星级评定机构确认；
（三）四、五星级由市星级评定机构初审，省星级评定机构复核，向国家星级评定机构推荐，国家星级评定机构评定。
第十条 对旅游涉外星级饭店实行星级复核制度，复核工作按《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级规定》的要求执行。
第十一条 旅游涉外饭店变更有关事项，合并、分立、停业、歇业，在工商行政管理部门办理手续后15日内应向市旅游行政管理部门备案。
第十二条 旅游涉外饭店可引进饭店管理公司管理。饭店管理公司应具备下列条件：
（一）具有符合国家法律、法规规定的名称；
（二）具有固定的营业场所和与经营范围相适应的必备设施及注册资金、资信担保；
（三）总经理具有在三星级以上饭店从事高级业务管理工作三年以上的经历，并具有大专以上学历或在境内外取得旅游饭店管理专业文凭的学历；
（四）具有健全的财务机构，财务人员必须具有相应技术职称，负责人必须具备高级会计师职称；
（五）具有成套的质量标准、服务规范、操作规程、管理规章等有关制度；
（六）具有健全的组织机构，应设置培训部、质量管理部、财务部等必要的职能化部门。具有派出成建制管理人员和培训学员的能力。
第十三条 申请设立饭店管理公司，应提交下列文件：
（一）申请报告；
（二）章程；
（三）技术要求和专业材料（包括公司宗旨、服务规范、质量标准、管理风格与模式的综合说明）；
（四）一家资产在壹亿元人民币以上的大企业的资信担保书。
第十四条 设立饭店管理公司应向长沙市旅游行政管理部门提出申请，经初审同意后，报上级旅游行政管理部门审批。凭上级旅游行政管理部门的批件到工商行政管理部门登记注册，领取营业执照。
第三章 旅游涉外饭店经营
第十五条 旅游涉外饭店及饭店管理公司应当依法经营，严禁超范围经营，并遵循诚实信用、公平竞争的原则，恪守职业道德，按照约定的服务范围和标准，为旅游者提供优质服务。
第十六条 对旅游涉外饭店实行定点管理制度，旅游涉外饭店可接待旅行社组织的旅游团队及散客。
旅游涉外饭店未办理旅行社业务经营许可证，不得以任何方式组织旅游经营活动。
第十七条 旅游涉外饭店应当公开服务项目和物价部门核定的服务收费标准，明码实价，保证服务质量。
应当尊重旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰，不得强制旅游者接受其不愿意接受的服务项目。
第十八条 旅游涉外饭店必须严格执行国家、省、市关于安全及食品卫生有关规定，切实加强安全管理工作，防止盗窃、火灾、食物中毒等事故发生，保证旅游者的人鼻、财产安全。
第十九条 旅游涉外饭店应当对健身、桑拿、按摩、歌舞娱乐等场所加强管理，禁止卖淫、嫖娼、赌博、吸毒、传播淫秽物品等行为，树立健康文明的旅游行业风尚。
第二十条 旅游涉外饭店应当加强管理人员及服务人员的培训，各级管理人员及服务员应获得旅游行政管理部门的岗位培训证书方可上岗。
第二十一条 建立服务质量投诉制度。当旅游者的合法权益受到侵害时，可以依法向饭店要求赔偿，并可向旅游行政管理部门投诉，也可以直接向人民法院起诉。
对旅游者提出的赔偿要求和投诉，饭店应当认真对待，及时处理，并在
第二十二条 营业的应提前向后及时通报。
第二十三条 时，应当报市旅"五市游日内答复旅游者。旅游涉外饭店因改造、装修而影响正常旅游行政管理部门报告，改造、装修完毕旅游涉外饭店委托饭店管理公司管理行政管理部门备案。
第四章 监督检查
第二十四条 长沙市旅游行政管理部门行使旅游涉外饭店及饭店管理公司的全面监督检查职权。县（市）、区负责旅游行政管理的部门负责本辖区内旅游涉外饭店的监督检查。公安、工商、卫生、物价等有关部门在各自的职责范围内负责旅游涉外饭店有关工作的监督检查。
第二十五条 对旅游涉外饭店实行业务年检制度，并将检查结果予以通报。
第二十六条 对旅游涉外饭店年检不合格的单位，市旅游行政管理部门可根据有关规定给予警告、限期整改、建议上级旅游行政管理部门取消旅游涉外定点资格等处理。
第二十七条 旅游涉外饭店有违反治安管理、消防、物价、工商行政、食品卫生、文化娱乐等法律、法规行为的，由市旅游行政管理部门协助有关行政管理部门依法处理，触犯刑律的，依法追究刑事责任。
第二十八条 当事人对上述有关行政机关作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
第二十九条 市旅游行政管理部门及其他行政管理部门在执行公务时，应出示有关执法证件，未出示执法证件的，被检查单位有权拒绝检查。
第三十条 旅游行政管理部门及其他有关管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十一条 本《办法》自发布之日起施行。