宁夏回族自治区预防接种管理条例
宁夏回族自治区人大常委会
宁夏回族自治区预防接种管理条例
（2008年11月28日宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第六次会议通过）
宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会公告
第五十四号
《宁夏回族自治区预防接种管理条例》已由宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第六次会议于2008年11月28日通过，现予公布，自2009年1月1日起施行。
宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会2008年11月28日
宁夏回族自治区预防接种管理条例
第一章 总 则
第一条 为了预防、控制和消除传染病的发生、流行，保障人体健康和公共卫生，根据《中华人民共和国传染病防治法》和国务院《疫苗流通和预防接种管理条例》等法律、行政法规，结合自治区实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于自治区行政区域内预防接种及其监督管理活动。
第三条 县级以上人民政府应当将与国家免疫规划有关的预防接种工作纳入本地区国民经济和社会发展计划，将预防接种工作所需经费列入财政预算，确保国家免疫规划的实施。
第四条 自治区人民政府卫生行政主管部门负责全区预防接种的监督管理工作，制定全区预防接种规划并组织实施；设区的市、县（市、区）人民政府卫生行政主管部门负责本行政区域内预防接种的监督管理工作。
自治区人民政府食品药品监督管理部门负责预防接种疫苗的质量和流通的监督管理工作。
各级疾病预防控制机构负责预防接种工作的宣传、培训、技术指导、监测、评价、流行病学调查、应急处置、疫苗和冷链管理等项工作。
第五条 县级以上人民政府发展和改革、教育、财政、公安、建设、交通、劳动和社会保障、人口和计划生育等部门，应当在各自的职责范围内，做好预防接种的有关工作。
机关、团体、企业事业单位、乡镇、街道办事处、村（居）民委员会应当配合卫生行政主管部门开展预防接种的组织、宣传、教育工作。
第六条 对在预防接种工作中做出显著成绩的单位和个人，县级以上人民政府和有关部门应当给予表彰、奖励。
第二章 疫苗接种
第七条 疫苗包括第一类疫苗和第二类疫苗。
第一类疫苗是指政府免费向公民提供，公民应当依照政府的规定受种的疫苗；第二类疫苗是指由公民自费并且自愿受种的疫苗。
第八条 自治区人民政府卫生行政主管部门应当根据国家有关规定，结合本自治区传染病流行情况，公布第一类疫苗的种类；可以根据传染病监测和预警信息，发布接种第二类疫苗的建议。
其他任何单位和个人不得发布疫苗接种相关信息。
第九条 县级人民政府卫生行政主管部门根据卫生规划、服务人口、服务范围等因素，指定符合法定条件的医疗卫生机构（以下统称接种单位）承担预防接种工作，并明确其责任区域。
未经指定的单位和个人不得从事预防接种工作。
第十条 接种单位应当按照国家免疫规划和自治区有关规定提供预防接种服务，实行常年或者定期接种，对交通不便的边远地区，实行定期入户接种。
第十一条 接种单位接种第一类疫苗，不得收取任何费用；接种第二类疫苗的，应当按照国家和自治区规定的项目、标准收取费用。
接种单位应当公示第二类疫苗的收费项目、标准。
第十二条 接种单位接种疫苗应当遵守预防接种工作规范和接种方案，并在其接种场所的显著位置公示第一类疫苗的品种和接种方法。
第十三条 在自治区行政区域内居住的儿童和传染病流行地需要进行预防接种的人群 （以下统称受种者），应当到其居住地接种单位接受预防接种。
流动人口在其居住地接受接种。
受种者为无行为能力人或者限制行为能力人的，其监护人应当保证受种者及时受种。
第十四条 预防接种人员在实施接种前，应当告知受种者或者其监护人所接种疫苗的品种、作用、禁忌、不良反应以及注意事项，询问受种者的健康状况以及是否有接种禁忌等情况，并如实记录。受种者或者其监护人应当如实提供受种者的健康状况和接种禁忌等情况。预防接种人员应当对符合条件的受种者实施接种，并依照有关规定填写并保存接种记录。
对于因有接种禁忌而不能接种的受种者，预防接种人员应当对受种者或者其监护人提出医学建议。
第十五条 对儿童实行预防接种证制度。
预防接种证应当在儿童出生后一个月内，由其监护人到儿童居住地的接种单位办理。接种单位为儿童实施接种时，应当查验儿童预防接种证，并作好接种记录。
接种单位应当对责任区域内适龄儿童预防接种情况进行调查登记，建立儿童预防接种档案。
第十六条 儿童入托、入园、入学时，托幼机构、学校应当查验其预防接种证，发现未按照国家免疫规划受种或者无预防接种证的儿童，应当向所在地的县（市、区）疾病预防控制机构或者儿童居住地的接种单位报告，并督促其监护人及时到接种单位为其补种疫苗或者补办预防接种证。托幼机构、学校应当复验预防接种证。
托幼机构、学校应当将儿童预防接种情况纳入学籍管理。
第十七条 自治区疾病预防控制机构应当根据国家免疫规划和本地区预防、控制传染病的发生、流行的需要制定第一类疫苗的使用计划。
第一类疫苗的采购、分发按照国家和自治区有关规定进行，采购、分发情况应当报自治区人民政府卫生行政主管部门备案。
第十八条 自治区疾病预防控制机构应当做好分发第一类疫苗的组织工作，并按照使用计划将第一类疫苗组织分发到设区的市疾病预防控制机构或者县 （市、区）疾病预防控制机构。县（市、区）疾病预防控制机构应当按照使用计划将第一类疫苗分发到接种单位和乡镇医疗卫生机构。乡镇医疗卫生机构应当将第一类疫苗分发到承担预防接种工作的村医疗卫生机构。医疗卫生机构不得向其他单位或者个人分发第一类疫苗；分发第一类疫苗，不得收取任何费用。
传染病暴发、流行时，县级以上人民政府或者其卫生行政主管部门需要采取应急接种措施的，自治区、设区的市疾病预防控制机构可以直接向接种单位分发第一类疫苗。
第十九条 接种单位接种必须使用经国家批准生产的合格疫苗，禁止使用过期或者损坏变质的疫苗。
疾病预防控制机构、接种单位在接收或者购买疫苗时，必须按规定查验疫苗生产企业、疫苗批发企业的相关资质证明及疫苗批次合格的各类检验证明，并保留相关证明的复印件，建立真实、完整的接收或者购进、分发、供应记录，并保存至超过疫苗有效期二年备查。
疾病预防控制机构、接种单位、疫苗生产企业、疫苗批发企业应当依照卫生部 《疫苗储存和运输管理规范》的要求储存和运输疫苗，保证疫苗质量。
第二十条 设区的市、县（市、区）人民政府卫生行政主管部门根据传染病监测和预警信息，为了预防、控制传染病的暴发、流行，需要在本行政区域内部分地区进行群体性预防接种的，应当报经本级人民政府决定，并报自治区人民政府卫生行政主管部门备案；需要在自治区行政区域范围内进行群体性预防接种的，应当由自治区人民政府卫生行政主管部门报经自治区人民政府决定，并报国务院卫生行政主管部门备案。作出批准决定的人民政府应当组织有关部门做好人员培训、宣传教育、物资调用、经费保障等工作。
任何单位或者个人不得擅自进行群体性预防接种。
第三章 预防接种异常反应的处理
第二十一条 预防接种异常反应，是指合格的疫苗在实施规范接种过程中或者实施规范接种后造成受种者机体组织器官、功能损害，相关各方均无过错的药品不良反应。
第二十二条 对预防接种异常反应的调查诊断、鉴定、处理应当遵循公开、公正的原则，按照预防接种工作规范和国家有关规定执行。
第二十三条 医疗机构、疾病预防控制机构、接种单位发现预防接种异常反应、疑似预防接种异常反应或者接到相关报告的，应当依照预防接种工作规范及时采取处理措施，并立即向所在地的县级人民政府卫生行政主管部门和食品药品监督管理部门报告。
县级人民政府卫生行政主管部门和食品药品监督管理部门接到相关报告后，应当立即组织预防接种异常反应调查诊断专家组进行调查诊断。
第二十四条 有下列情形之一的，县级人民政府卫生行政主管部门应当采取必要的应急处置措施，并立即向本级人民政府报告，同时移送上一级人民政府卫生行政主管部门处理。上一级人民政府卫生行政主管部门应当立即组织预防接种异常反应专家组进行调查诊断：
（一）受种者死亡或者严重残疾的；
（二）有群体性疑似预防接种异常反应的；
（三）对社会有重大影响的疑似预防接种异常反应的。
第二十五条 因预防接种异常反应造成受种者死亡、严重残疾或者器官组织损伤的，应当给予一次性补偿。
预防接种异常反应具体补偿办法由自治区人民政府制定。
第二十六条 接种单位违反预防接种工作规范、接种方案进行接种，给受种者造成损害的，依照国务院《医疗事故处理条例》的有关规定处理。
第四章 保障措施
第二十七条 自治区人民政府应当保障与国家免疫规划有关的预防接种冷链系统和儿童预防接种信息系统的建设、运转资金以及第一类疫苗预防接种异常反应的补偿费用，并对困难地区的预防接种工作给予经费补助。
县级以上人民政府应当保障本级实施国家免疫规划所必需的宣传、培训、技术指导、监测、评价、流行病学调查、应急处置等工作经费。
县级人民政府应当依照国家和自治区的有关规定，对从事预防接种工作的乡村医生和其他基层预防保健人员给予补助。
第二十八条 预防接种工作经费应当专款专用，任何单位和个人不得侵占、挪用、挤占。
预防接种经费的使用应当依法接受审计机关的审计监督。
第二十九条 县级以上人民政府应当健全本行政区域内预防接种工作的组织机构，加强基础设施和工作队伍建设，完善预防接种工作机制，储备疫苗和有关物资，为预防接种工作提供保障。
第三十条 县级以上人民政府卫生行政主管部门应当加强预防接种门诊规范化建设和管理，加强对预防接种人员的专业培训和考核。
预防接种人员培训考核不合格的，不得从事预防接种工作。
第三十一条 疾病预防控制机构的疫苗运输冷链车辆，依照国家和自治区的有关规定免征养路费。
第三十二条 广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，应当免费播映、刊登预防接种公益宣传节目、栏目，普及预防接种知识。
第三十三条 乡镇、街道办事处、村（居）民委员会，应当及时掌握辖区内受种者数量、分布及其变化情况,协助接种单位组织做好受种者受种第一类疫苗。
鼓励、支持单位和个人参与预防接种的宣传教育、志愿服务和捐赠等活动。
第五章 监督管理
第三十四条 县级以上人民政府应当加强对预防接种工作的领导，建立和完善督导考核和责任追究制度，及时协调、解决预防接种管理工作中的重大问题。
第三十五条 卫生行政主管部门和食品药品监督管理部门应当严格履行职责，加强对预防接种管理工作的监督检查。依法进行监督检查，可以采取下列措施：
（一）检查相关单位与预防接种管理工作有关的记录、资料、档案；
（二）向有关单位和个人了解情况；
（三）进入有关场所实施现场检查；
（四）法律、行政法规规定的其他措施。
卫生行政主管部门和食品药品监督管理部门进行监督检查时，监督检查人员不得少于二人，并应当出示执法证件，对被检查者的商业秘密应当保密。
卫生行政主管部门、食品药品监督管理部门依法进行的监督检查，被检查单位和个人应当予以配合，不得拒绝、阻碍。
第三十六条 卫生行政主管部门和食品药品监督管理部门应当建立举报制度，公布举报电话、信箱或者电子邮箱，受理对违反本条例规定行为的举报，并及时依法进行处理。
第三十七条 公安、建设、劳动和社会保障、人口和计划生育等部门在流动人口管理、服务工作中，应当协助卫生行政主管部门做好流动人员的预防接种工作。村（居）民委员会应当及时了解流动人口中适龄儿童预防接种情况，对没有接受预防接种的适龄儿童，督促其监护人及时为适龄儿童接种。
第六章 法律责任
第三十八条 设区的市、县（市、区）人民政府未履行预防接种保障职责有失职、渎职行为的，由上一级人民政府责令改正，通报批评；造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十九条 卫生行政主管部门、食品药品监督管理部门和其他有关部门，不履行预防接种监督管理职责有失职、渎职行为的，由本级人民政府或者上一级行政主管部门责令改正，通报批评；造成受种者人身损害，传染病传播、流行或者其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 接种单位有下列情形之一的，由县级人民政府卫生行政主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，对主要负责人、直接负责的主管人员依法给予行政处分，对负有责任的医疗卫生人员责令暂停三个月至六个月的执业活动：
（一）未依照规定建立并保存真实、完整的疫苗接收或者购进、分发、供应记录的；
（二）未在其接种场所的显著位置公示第一类疫苗的品种和接种方法的；
（三）预防接种人员在接种前，未依照本条例规定告知、询问受种者或者其监护人有关情况的；
（四）预防接种人员未依照规定填写并保存接种记录的；
（五）未依照规定对接种疫苗的情况进行登记并报告的。
第四十一条 疾病预防控制机构、接种单位有下列情形之一的，由县级以上人民政府卫生行政主管部门责令改正，给予警告；有违法所得的，没收违法所得；拒不改正的，造成受种者人身损害或者其他严重后果的，对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，并由原发证部门吊销负有责任的医疗卫生人员的执业证书：
（一）从不具有疫苗经营资格的单位或者个人购进第二类疫苗的；
（二）接种疫苗未遵守预防接种工作规范、接种方案的；
（三）发现预防接种异常反应或者疑似预防接种异常反应，未依照规定及时处理或者报告的；
（四）擅自进行群体性预防接种的。
第四十二条 疾病预防控制机构、接种单位在疫苗分发、供应和接种过程中违反本条例规定收取费用的，由所在地的县级人民政府卫生行政主管部门监督其将违法收取的费用退还给原缴费的单位和个人，并由县级以上人民政府价格主管部门依法给予处罚。
第四十三条 疾病预防控制机构、接种单位、疫苗生产企业、疫苗批发企业未在规定的冷藏条件下储存、运输疫苗的，由食品药品监督管理部门责令改正，给予警告，对所储存、运输的疫苗予以销毁；疾病预防控制机构、接种单位拒不改正或者造成严重后果的，由卫生行政主管部门对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，并吊销接种单位的接种资格；疫苗生产企业、疫苗批发企业拒不改正的，由食品药品监督管理部门依法责令停产、停业整顿，并处五千元以上二万元以下的罚款；造成严重后果的，依法吊销疫苗生产资格、疫苗经营资格。
第四十四条 违反本条例规定发布接种第二类疫苗的建议信息的，由所在地或者行为发生地的县级人民政府卫生行政主管部门责令通过媒体消除影响，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 未经卫生行政主管部门依法指定擅自从事预防接种工作的，由所在地或者行为发生地的县级人民政府卫生行政主管部门责令改正，给予警告；有违法持有疫苗的，没收违法持有的疫苗；有违法所得的，没收违法所得；拒不改正的，对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十六条 儿童入托、入园、入学时，托幼机构、学校未依照规定查验预防接种证或者发现未依照规定受种的儿童后，未向疾病预防控制机构或者接种单位报告的，由县级以上人民政府教育行政主管部门责令改正，给予警告；拒不改正的，对托幼机构、学校，处一千元以上五千元以下的罚款，对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十七条 违反本条例第二十八条规定，侵占、挪用、挤占预防接种工作经费的，由县级以上人民政府责令改正，给予通报批评，并对主管人员和直接责任人员依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第四十九条 本条例下列用语的含义：
（一）国家免疫规划，是指按照国家或者自治区确定的疫苗品种、免疫程序或者接种方案，在人群中有计划地进行预防接种，以预防和控制特定传染病的发生和流行。
（二）疫苗，是指为了预防、控制传染病的发生、流行，用于人体预防接种的疫苗类预防性生物制品。
（三）冷链，是指为保证疫苗从疫苗生产企业到接种单位运转过程中的质量而装备的储存、运输冷藏设施、设备。
（四）群体性预防接种，是指在特定范围内，针对可能受某种传染病感染的特定人群，有组织的集中实施预防接种的活动。
（五）应急接种，是指在传染病流行开始或者有流行趋势时，为控制疫情蔓延，对易感人群开展的预防接种。
（六）疑似预防接种异常反应，是指在预防接种过程中或者接种后发生的可能造成受种者机体组织器官、功能损害，且怀疑与预防接种有关的反应。
第五十条 本条例自2009年1月1日起施行，1997年3月24日自治区七届人大常委会第二十四次会议通过的《宁夏回族自治区计划免疫管理条例》同时废止。
新公共服务理论的超越与困惑
魏红亮
行政变革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”(the New Public Management)，相比教而言，它摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时，必须注意到的是，以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论(the New Public Service)，他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
一、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃
1、新公共管理理论的缺陷。新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间，“企业化政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官员使用率极高的流行词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。另外，在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。
新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。
2、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：1.服务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副产品；3.战略地思考，民主地行动；4.服务于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的；6.重视人而不止是生产率；7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”
与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在: (1) 新公共服务呼吁维护公共利益，“ 当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。（2） 新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的, “公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行,就一定能获得成功。（3） 新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化,政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己,作为负责任的参与者,而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者” ,将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
3、新公共服务理论需要发展和实践。新公共管理努力实现的是对一系列公共管理困境的救治，现实的问题使得关注效率的工具理性成为必要，相应的它对于追求何种最终价值却少有兴趣，也就缺乏探讨紧迫性的认知。作为一种变革和救治的视角，我们对于新公共管理的理念和方案予以很多的赞成与肯定，但是这样一种理论进步更多的是建立在技术和工具的层面，也就是我们所说的具有形式偏好性。而新公共服务则试图将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会发展根本价值的关注上来。资于往事，鉴于现实，我们需要在一个改革的进程中必须在二者理念中寻找一个新的平衡点。
尽管丹哈特夫妇在提供的多个项目的比较后发现，二者似乎存在着太大的差别，但是如果从动态发展的角度，形式和价值事实上必然有相契合的肌理。就如同我们认为即使在公共管理“主体缺位”时期，它也正走在根本价值的漫长回归之路上，并不能因为当时的理念多么浅显而否认那曾是形式与价值耦合的一个历史进程。新公共服务高举价值追求的大旗一方面确实很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在实践上并不能与新公共管理并驾齐驱。
二、新公共服务理论的困惑
公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义，需要致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。这样一种理论推定的首要问题“是否可能”或者说“是否具有操作性”将如何来界定呢？事实上，通过分析，我发现有四个困惑必须予以解决才能回答其现实性。
第一，公民何以理性？以公民为本就意味着公共行政必须满足公民的需求并为不断发展的需求提供服务升级的义务。那么，公民的理性就显得非常必要了，这种理性包含三个层面的意思：
1.公民是否准确的知道自己的需求？公民其实往往最注重基础的需求，而对于可能的或者高层次的需求缺乏认知，这主要是因为需求环境、需求阶段以及需求人群的差异造成的。譬如，生活在城市的人向往乡村田园的环境，而农村居民会觉得现代化的都市生活更好，这种需求的“围城”困境并不意味着绝对的需要，而是阶段性的比较和补差心理。所以公民的需求总是表达不充分或者时效多变的，寻求一种明确的认知似乎目前还不可能。
2.公民是否能够充分地表达自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他们能清楚无误地传递给供给方吗？答案是否定的。公民的表达取决于三个因素：a.公民表达的能力，这一点是因人而异的，最好的表达能力者能否最清楚的表达尚有疑问，何况千差万别的公民群体。b.公民的表达意愿，公民的表达意愿是受个体情绪影响很大的，不同心理素质和个性的人对表达的见解是不径相同的。c.表达的成本，这一点其实也很关键，如果公民感觉到对话的成本高于收益或者担心投入沉没的话就会放弃许多表达的机会。
3.公民认为自己的需求得到满足了么？公民的评价体系同样体现出迥异性，即使是同等同质的服务对于不同的客体而言满足程度也是截然不同的，这种困境时常出现，使得服务方不知所措，也往往影响公平性和制度化。
所以，就现实而言，差别的公民个体理性层次不同，作为全体考察时则更加具有不确定性，所以只能称之为有限理性的集合。
第二，政府何以令人满意？作为服务供给者的身份，如何让公民满意是一个很大的难题。作为权力和权利主体的公民在接受服务的时候对于政府不能是感恩或者宽容的感情，他们通常应当思考这样几个问题：
1.政府是全心全意为我们考虑的吗？政府的人员是由一般的公民担任的，他们具有双重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必须通过本职工作来实现政府的服务。这个特殊群体的集合是不是会带来政府的人格化以及利益集团化？他们考虑服务的基点还能保持公正吗？还有可能在冲突的区域依然保持价值的中立吗？以上的担心不是多虑的，既往的“经济人”假说事实上更加增添了这方面的不确定感。
2.政府能提供尽可能多和好的服务吗？这个问题直接与服务的意愿和政府的能力有关：从意愿的角度，政府在获得充分的授权后，必须有兑现契约的实际行动和完善服务的创新精神，还必须保障能够落实到制度化的设计上而不是可有可无的随意性安排；从能力的角度，政府在具体的行政中应当表现出足够的驾驭本职的素质并且有令人信服的实践来进行经常性的校验；这个问题实质上还与政府对公民需求的认可有密切的关系，公民表达的所有需求得到了多大程度的回应、是否带来了未来服务升级的承诺和预期等都是现有较松散公民社会的结构所不能把握的。
3.政府是值得信任和不可替代的吗？既然服务是公民对政府的根本定位，那么政府目前所发挥的功能都是不可替代的吗？在某一种公共产品的提供上，我们有理由相信这已经是最好的可能吗？现实中，多元的社会和多元的结构已经提供了选择的其它可能，政府如果不能证明它还有必要居于主导，就必须放弃过去获得的授权合同，主动退出，但是政府这种自觉的行动常常是缺乏压力和动力的。
所以，政府总是很难令人满意的，改革甚至重塑就成为经常性的工作。
第三，政府和公民何以达成共同的核心价值？作为追求理念的“生产力”与“效率”、“民主”与“正义”、“安全”与“福利”等在社会认知上有着不同的理解和偏好，公民群体通常不可能达成一致的认识，政府在各个阶段也会有不同的解读。问题还在于作为被授权的服务主体——政府——在多大程度上可以对社会价值的统一发挥影响，又有多大的能力去整合各方开展统一的行动，而且保证不虢夺侵犯公民的权力。另一个方面，公民作为权力的主体为何要去认同某种共同的价值，那些个体和群体多元化的价值之间又如何来保持融合和平衡冲突？我们会发现关于价值的争论实际上归结到最后就是公民与政府关系的根本性基础——合法性认同，公共服务的行政变革不能是停留在技术修补层面的运动，而应该是具有划时代意义的全方位重构和超越。
第四，公共服务是现在还是未来？基于上述的分析，我们发现在建构服务行政的事实与价值取向上还存在着很大的差距，尤其是在面对既往的弊端和危机时，形式的修正需要更显得迫切，而对于理念的刻意追求反而显得不合时宜，
那么服务的理论是不是太过超前或者部分地超越了我们的时代而应当被视为未来的理想呢？回答这个问题对于目前指导理论的建设性是不可延缓的，无论是新公共管理还是新公共服务都无法回避。
三、结论
公共服务推定的困惑不是否定了公共服务理论的可能，而是对公共服务必须解决的理论层面提出了建构的基本内容。一种公共服务理论的建立，必须围绕上述的问题展开探讨，任何理论倘使不能解开上述的困惑，那就恐怕还是会“混淆了规范与描述”，难以提供出“一个令人心悦诚服的替代性方案”。历史上的政府形态对于社会发展而言至少已经扮演过两个角色，一个是大包大揽的全面干预者，就像我们在大多数历史时期看到的统治管理形态，另一个是的市场主义和自由主义者强烈要求的“守夜人”角色或者弱势政府。事实上，作为权力本体的公民们真的需要做出非此即彼的选择吗？当然不是，新公共服务理论实际上也呼唤了新意义上的政府重塑工程。首先，我们需要一个向上仰视我们的政府，他们必须记录下我们所能给予的权力、坚决保留的权力和禁止行使的行政权力，并确定法律去保障它们；其次，我们需要一个热心了解我们需求的政府，他们应该划分出必须提供的、尽可能提供的和由第三方更好提供的不同需求层次，然后努力去达成这样的供给；最终，我们需要一个全心全意服务于我们的政府，他们以尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发展为使命。因何而服务?归结到一句话就是“民主的政府是为他们的公共服务而存在。”我们所需要的也正是一个服务性的新型政府。
参考文献：
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