铁路旅客运输合同亟待完善

长春铁路运输法院 尚立福

随着铁路企业化改革的深入，我国市场经济运行模式的确立，铁路与旅客都成为市场主体的一员，铁路与乘客之间的关系是经营者与消费者的关系。客票作为铁路旅客运输合同，调整着两者的权利义务关系。近年来，铁路对客票的内容进行了一定的修改、补充。但其内容的单一性仍无法满足市场经济的要求，制约了客票功能的发挥，需要进一步予以改革和完善。
一、铁路旅客运输合同存在的缺陷
(一)不符合有关的法律规定
《中华人民共和国合同法》第十二条规定合同的内容一般应包括以下条款：1、当事人名称或者姓名和住所；2、标的；3、数量和质量；4、价款或者报酬；5、履行期限、地点和方式；6、违约责任；7、解决争议的方法。铁路客票内容与上述规定对照，缺少了以下内容：1、当事人双方；2、违约责任；3、解决争议的方法。作为合同的一种，铁路客票缺少上述内容是与现代市场经济与法制社会的要求不相符的，尤其铁路客票作为格式合同的一种，严重违背了法律规定的要求，没有将违约责任的有关情况表明清楚。一旦出现纠纷，用消费者不知晓的规定来限制消费者的索赔要求是不恰当的，迟早会被法律所禁止。
《中华人民共和国消费才权益保护法》第十八条规定，经营者对可能危及人身、财产安全的商品和服务，应当向消费者作出真实的说明和警示，并说明和标明正确的使用商品或者接受服务的方法以及防止危害行为发生的方法。现在铁路有许多警示性及正确接受服务的规定，如不准携带易燃、易爆物品，不准在车厢内吸烟，携带物品的体积、重量不能超过一定尺寸等。上述规定铁路客票上均没有注明，一旦发生后，铁路部门就依据《铁路运输规章》的规定采用罚款、没收等方式进行处理。实际上《铁路运输规章》，只是部门规章，暂不说其法律依据如何，仅在法律效力上就很低，与法律相冲突后，必须适用法律的相关规定。因此，铁路客票必须根据法律的规定进行改革。
(二)不符合市场经济发展的要求
市场经济是我国现行的经济运行模式，我国从产品经济到商品经济，又从商品经济转化为市场经济，不只是更换一个名称的问题。作为市场经济的经营主体，只有深刻领会市场经济的内涵，及时调整自己的经营方式，才能适应市场经济的要求，才能走在其他经营主体的前头，成为市场经济中的游刃有余者。
作为铁路旅客运输合同的客票，在作为合同凭证的同时，应该发挥它在铁路运营的桥梁作用，使其成为铁路与旅客勾通的工具，以便适应市场经济的要求，促进铁路的发展和效益的提高，同时也利于保护旅客的合法利益。笔者认为铁路客票不符合市场经济的下列要求：
1、依法。市场经济要求在商品生产、分配、交换、消费的各个环节，必须依法进行，市场主体必须在法律允许的范围内从事商业活动，发生争议时通过法律的途径予以解决。现在的铁路客票的内容单一，体现不出铁路旅客运输合同是铁路与旅客之间依法成立、依法履行的，发生争议时双方也不能从合同中找到解决争议的方法及依据。
2、竞争。市场经济的目的是达到社会资源的合理配置，而配置的过程是通过市场的竞争，即商品、服务的优胜劣汰来实现的。谁的产品质量好，谁提供的服务周到，谁就能占领市场。铁路部门在竞争中依靠的是热情、周到的服务，安全、快速、舒适的旅行。这些内容客票上无一记载，旅客在乘车前对铁路提供的服务一无所知，只能被动的接受服务，发生争执时，各自说自己的标准，不利于提高铁路运输的竞争力。
3、平等。市场经济要求所有的市场主体是平等的，在平等的基础上从事商品经营与服务，不允许一方以其权力或实力强迫另一方在违背自己真实意愿的前提下为某种行为。对于垄断性服务行业的铁路来说，本来铁路旅客运输合同的格式条款就是由铁路部门预先拟定好的，旅客对此要么全部接受，要么全部拒绝，使旅客的意志受到了限制。如果对于铁路的一些限制性规定不予说明，势必进一步破坏了民事交往的平等原则，使乘客处于非常不平等的地位，保护了垄断部门的利益，铁路对旅客的吸引力会越来越小，乘客对铁路的意见也会越来越大。
4、效益。作为市场经济的经营者，提高效益是其经营的最终目的。铁路提高经济效益需要增加客运量。消费者了解铁路与其他运输部门不同的主要途径是客票，铁路应利用客票的内容去吸引旅客接受服务。但如今的客票，铁路为旅客提供的服务内容提及甚少，铁路具有的优势只字不提，难以起到招揽的作用，提高经济效益的目的在客票上根本看不出来。
二、铁路旅客运输合同的完善
对市场经济的经营者——铁路部门来说，与消费者发生关系的凭证就是车票。在市场经济中，它的作用不应该仅仅局限于凭证。作为格式合同，它首先应该符合法律的规定，在法律的指导下确定铁路与乘客的权利义务关系；其次应该充分发挥它在铁路与旅客之间的桥梁作用，使其成为铁路提高经济效益的重要手段。笔者认为铁路客票的内容至少应该包括以下三方面的内容。
1、引导消费。铁路采取预收款的方式，即卖票向旅客提供运输服务，当旅客购买了车票以后，应该从客票的内容上知道他将享受什么样的服务，使其在接受服务前就了解服务的程序、方式及接受服务过程中的注意事项。这些引导消费的内容不仅方便了旅客，同时也为铁路减少了工作量，经营者与消费者密切配合，完成愉快的旅行，应是铁路争取的服务方向。
2、明确责任。铁路客票应当明确铁路与旅客在运行过程中双方的权利义务关系，区分双方的责任与义务，载明赔偿的标准与数额，写明发生争议时解决的方法及途径。这是格式合同要求必须具备的条款，同时也是铁路与乘客明确双方的关系，减少诉争的必备手段。
3、提高效益。铁路客票作为铁路旅客运输合同凭证的同时，也是旅客了解铁路的重要窗口。在市场经济条件下，应该充分发挥它的广告轰动效应，以增强铁路在交通部门的竞争力，提高经济效益。现在民航的客票就具有这方面的特点。铁路作为市场经济的主体，为何不发挥铁路客票这一广告载体的作用呢？
铁路旅客运输合同的弊端日益显现，铁路旅客的怨声亦越来越大，现如今因为旅客列车购买物品不给发票、列车晚点等问题，铁路已经被诉之法院，随着我国人民法律素质的提高，相应的法律诉讼会逐渐增多，铁路客票作为铁路与乘客明确责任的合同，改革势在必行。笔者认为，铁路客票的改革现阶段可以通过两种方式进行，一是在现在客票的基础上，在客票的背面增加格式合同要求必须具备的内容；二是将所有的格式条款及增加效益的内容用一联票据载明，连同车票一起送予乘客，以达到即合法又方便乘客的目的。


广东省惠州市人民政府


惠州市人民政府令

第 56 号



　　《惠州市重点建设项目管理暂行办法》业经2009年2月19日十届80次市政府常务会议审议通过，现予发布，自2009年4月1日起施行。


市 长：李汝求
二OO九年三月十七日


惠州市重点建设项目管理暂行办法
第一章 总 则

　　第一条 为加强对市重点建设项目的协调管理，保证市重点建设项目顺利实施，促进我市经济社会又好又快发展，根据国家、省和市有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称市重点建设项目，是指我市各级政府投资（范围以《惠州市政府投资项目管理暂行办法》（惠府令第38号）为准）人民币5000万元以上（含外币折合）或企业投资额人民币2亿元以上，符合国家产业政策和我市经济社会发展规划、发展战略，对国民经济和社会发展产生重大影响的项目。主要包括：
　　（一）提高环境质量、协调区域发展、完善城市功能的重要基础设施项目；
　　（二）促进产业优化升级的高新技术项目、基础产业项目和高科技农业项目；
　　（三）优化经济结构的现代服务业项目；
　　（四）对社会发展和精神文明建设有重大影响的社会公共事业项目。
　　第三条 市重点建设项目分为年度重点建设项目和预备重点建设项目。
　　年度重点建设项目是指列入年度计划具备开工条件的新建项目，已列为上年度重点建设项目的续建项目和投产项目。
　　预备重点建设项目是指本市中长期规划和远景规划期内需要开展调研、论证和组织实施，但尚未完成前期报批工作、不具备开工条件的项目。

第二章 职责分工

　　第四条 市发展改革部门负责市重点建设项目的综合协调和管理工作。市重点建设项目管理办公室设在市发展改革部门，在市发展改革部门的领导下，负责市重点建设项目综合协调与管理的日常工作。主要职责是：
　　（一）制订市重点建设项目领导责任制工作方案，编制市重点建设项目中长期规划和年度计划；
　　（二）负责市重点建设项目协调管理，协助解决项目实施过程中遇到的问题，定期向市政府汇报重点建设项目进展情况，并提出工作意见；
　　（三）组织申报列入国家、省重点建设项目计划工作，参与市特大建设项目的报批和筹办工作；
　　（四）负责市重点建设项目信息库的建立和管理。
　　第五条 市重点建设项目实行年度项目领导责任制，落实挂钩领导、责任单位、责任人和明确工作目标。市政府副市长负责分管行业的重点项目，对项目建设负总责；各有关部门为责任单位，其一把手为责任人，负责抓好挂钩项目建设的各项工作。
　　第六条 市相关职能部门应在各自职责范围内给予市重点建设项目支持和配合；县（区）、乡镇人民政府（街道办事处）应对本行政区域内的市重点建设项目在征地拆迁、移民安置、供电供水等方面给予支持和配合，保证其顺利实施。

第三章 项目申报

　　第七条 市重点建设项目、预备重点建设项目每年确定一次。
　　第八条 申请列入年度市重点建设项目应当向市重点建设项目管理办公室提交下列材料：
　　（一）列入市年度重点建设项目的申请书；
　　（二）发展改革、经贸、外经贸部门出具的项目审批、核准或备案确认文件。
　　第九条 申请列入市预备重点建设项目应当向市重点建设项目管理办公室提交下列材料：
　　（一）列入市预备重点建设项目的申请书；
　　（二）项目法人注册文件或项目筹建办组建文件。
　　第十条 市重点建设项目、预备重点建设项目按下列程序申报和确定：
　　（一）市有关部门和县、区发展改革部门对符合本办法第二条、第三条的建设项目进行收集、初审，于每年11月30日前向市重点建设项目管理办公室提出列入下一年度市重点建设项目计划申请。
　　（二）市重点建设项目管理办公室对市有关部门和各县、区报送的申报材料进行汇总，对符合本办法第二条有关要求的项目组织调研、论证和筛选，并根据我市当前发展需要，提出市重点建设项目年度计划方案。
　　（三）市重点建设项目年度计划方案上报市政府审定后，由市发展改革部门公布执行。
　　第十一条 申请列入国家、省重点建设项目，由市发展改革部门在入选的市重点建设项目中选择提出，报市政府同意后，按照国家和省有关规定申报。

第四章 项目管理

　　第十二条 市重点建设项目、预备重点建设项目前期工作应严格按国家基本建设、技术改造程序规范报批和办理有关手续。
　　第十三条 发展改革、财政、国土资源、规划建设、公用事业、交通、环保、消防、电力、通信、燃气等单位应按照各自的职责，加强对市重点建设项目的业务指导，建立市重点建设项目业务办理“绿色通道”，简化办事程序，缩短办理时间。
　　第十四条 市重点建设项目应按国家规定实行建设项目法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制、工程质量责任制等。市发展改革部门负责对上述管理制度的落实情况进行指导和检查。
　　第十五条 市重点建设项目建设单位每年应制定工作计划，内容包括年度投资计划、建设内容、形象进度、工作措施等，并将材料报送市重点建设项目管理办公室。
　　第十六条 市重点建设项目建设单位和各项目筹备办公室，应自觉接受市发展改革部门的协调指导，设立联络员，建立月报制度，按月份向市重点建设项目管理办公室书面报送项目进展情况。
　　第十七条 市发展改革部门对项目建设情况进行跟踪管理，掌握进展情况，对项目建设中存在的问题，组织相关部门进行协调或报请市政府研究解决。
　　第十八条 市重点建设项目管理办公室根据惠州市国民经济和社会发展总体规划、区域规划及专项规划，建立全市重点建设项目储备库，将未来5年的拟建重点项目纳入储备库，进行动态管理。

第五章 优惠政策

　　第十九条 市重点建设项目可享受下列优惠政策：
　　（一）属政府投资项目，投资总额在人民币5000万元以上、1亿元以下（以下不含本数，下同）的，城市基础设施配套费按收费标准的80％缴纳；投资总额在人民币1亿元以上、2亿元以下的，城市基础设施配套费按收费标准的70％缴纳；投资总额在人民币2亿元以上的，城市基础设施配套费按收费标准的60%缴纳。
　　（二）属企业投资项目，投资总额在人民币2亿元以上、3亿元以下的，城市基础设施配套费按收费标准的80％缴纳；投资总额在人民币3亿元以上、5亿元以下的，城市基础设施配套费按收费标准的70％缴纳；投资总额在人民币5亿元以上的，城市基础设施配套费按收费标准的60％缴纳。
　　（三）我市列入省重点建设项目的用地指标由省国土资源部门单列上报省政府解决，不占用项目所在地用地指标；市重点建设项目用地指标由市国土资源部门商市重点建设项目管理办公室后上报市政府解决。供水、供电部门优先安排解决项目用水、用电问题。
　　（四）政府投资的重点建设项目财政部门优先安排建设资金；企业投资的重点建设项目需要银行贷款并符合贷款条件的，金融机构应优先解决。
　　（五）国家、省、市规定的其他支持性政策。
符合本条第一款第一项、第二项规定的项目，其减免城市基础设施配套费的幅度，国家、省、市另有规定的，从其规定，不重复享受优惠。
　　项目投资额以发展改革、经贸、外经贸部门审批、核准或备案确认的项目投资总额为依据。
　　第二十条 市重点建设项目享受优惠政策，由项目单位在项目办妥相关手续正式动工前向市发展改革部门提出申请。申请时须提供下列材料：
　　（一）填写《惠州市重点建设项目享受优惠政策申请表》；
　　（二）发展改革、经贸、外经贸部门出具的项目批准、核准或备案确认文件；
　　（三）市发展改革部门批准列入市重点建设项目计划文件。
　　第二十一条 市发展改革部门收到项目单位优惠申请5个工作日内进行审核，对符合条件的项目，核发《惠州市重点建设项目享受优惠政策通知书》。
　　第二十二条 市、县（区）有关职能部门根据项目单位提供的《惠州市重点建设项目享受优惠政策通知书》，在项目单位申办规划建设相关手续时，按本办法第十九条规定的优惠政策向项目单位计征城市基础设施配套费及办理其他审批事项。

第六章 考核奖惩

　　第二十三条 市发展改革部门每年组织一次市重点建设项目管理工作考核。责任单位考核内容：组织领导、配套保障、协调服务、建设进度等四个方面；项目单位考核内容：工程进度、规范管理、工程质量、投资控制、资金管理、自主创新、安全生产、廉政建设等八个方面。
　　第二十四条 建立市重点建设项目奖励制度。市发展改革部门对重点建设项目实行目标管理，年度各项工作任务完成较好，成绩突出的单任和个人，由市政府通报表彰或奖励。
　　第二十五条 项目单位违反有关规定骗取市重点建设项目资格享受优惠政策的，一经查实，取消其市重点建设项目资格，享受的优惠政策相应取消，并由市、县（区）规划建设部门会同市、县（区）发展改革部门限期追回优惠规费；项目单位不按时补交优惠规费的，其所有新上项目均不得享受市重点建设项目优惠政策，并在新项目报建时补交已享受优惠的城市基础设施配套费；项目单位弄虚作假，骗取项目用地指标的，国土资源部门有权收回已安排的项目用地，项目单位所有新上项目均停止土地供应；项目单位弄虚作假，骗取银行贷款的，金融部门有权收回贷款，将项目单位列入贷款黑名单，并按有关规定给予处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十六条 市重点建设项目有关责任部门和项目单位未按本办法履行职责或履行职责不力的，给予通报批评，对负有直接责任的领导和其他责任人员按有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则

　　第二十七条 本办法自2009年4月1日起实施。有效期5年。